作者｜ 商文江「全国政协委员，中国政法大学商学院院长」曹顺明「中国保险资产管理业协会法律合规专业委员会主任委员，中国法学会保险法学研究会常务理事」高杨「北京保险法研究会会员」

文章｜《中国保险》2023年第5期

资本，既是保险公司成立的必备条件和运营基础，也是保险公司信用的直接来源。各国保险法律制度多对保险公司资本的形成、维持、退出等进行规范，从而形成保险公司的资本管理制度。我国保险公司资本管理制度肇始于1985年《保险企业管理暂行条例》，成熟于1995年《保险法》，对维护保险业稳定、保障保单持有人和债权人利益起到了重要作用。但随着我国保险业的发展，保险公司资本管理制度的滞后性逐步显现，亟待修改完善。

我国保险公司资本管理制度的现状

1.现行主要规范

我国现行保险公司资本管理制度主要分散于《保险法》《保险公司管理规定》《保险公司股权管理办法》等法律法规中，内容上具有最低注册资本额高、应使用自有资金出资、出资形式应为实缴货币、增减资本均应经监管机构事前审批等要求。具体来看，《保险法》第六十九条、《保险公司管理规定》第七条规定，保险公司注册资本最低限额为人民币2亿元，且必须为实缴货币资本；《保险公司股权管理办法》第三十二条规定，取得保险公司股权，应使用来源合法的自有资金，但监管机构另有规定的除外。《保险法》第八十四条、《保险公司管理规定》第二十六条规定，保险公司变更注册资本，应经监管机构批准；《保险公司股权管理办法》第六十八条规定，保险公司变更注册资本，应向监管机构提出书面申请，并应提交相关材料，包括股东大会决议、增减资方案和可研报告、增资股东经审计的财报等。

2.现行规范的立法逻辑

梳理我国保险公司资本管理制度各项规范及总结其演进规律，可以发现，相关立法逻辑体现为三个“不变”与一个“微调”。三个“不变”是指2亿元最低注册资本、出资必须使用实缴货币、变更注册资本应经监管机构事前审批。作为保险公司资本管理制度三项最为核心的要求，自1995年《保险法》实施之日起至今始终未曾改变。一个“微调”是指向保险公司出资应使用自有资金，近年来有所调整。关于自有资金出资的要求，始见于2010年《保险公司股权管理办法》，该办法第七条规定，股东应当以来源合法的自有资金向保险公司投资，不得用银行贷款及其他形式的非自有资金向保险公司投资。随后2014年《保险公司收购合并管理办法》为监管机构赋予了特批的权力，该办法第三十条规定，经监管机构批准，保险公司收购合并活动中的投资人可采取并购贷款等融资方式，但规模不能超过货币对价总额的50%。此外，2014年修订的《保险公司股权管理办法》对以自有资金出资事宜，增加了监管机构另有规定除外的但书。2018年修订的《保险公司股权管理办法》延续了该立法口径，以自有资金出资为原则，同时明确了监管机构的特批权以适应差异化的个案诉求。

综上，可以总结出我国保险公司资本管理制度立法的三个基本逻辑：一是始终强调维护金融稳定与安全，体现为对保险公司科以较非金融企业更为严格的资本要求，在资本方面对保险公司股东提出更高要求；二是赋予监管机构更多的权力与职责，体现为保险公司的增减资均应经其事前审批，且在资金权属方面为其设置一些除外审批权；三是根据社会经济环境的变化对监管要求和监管手段进行适应性调整，主要体现为2010年因发展需要在部门规章层面新增自有资金出资要求，并在此后数易表述。

近年来，健全金融规范、加强金融监管已成共识，“政府的手”狠抓各类违规操作，对于防范系统性金融风险的发生发挥了重要作用。随着我国国家治理能力的不断加强，政府与市场的边界也需要逐步清晰化，“政府的手”与“市场的手”如何协作以发挥最大经济效能，是摆在我们面前的重要课题，对保险公司资本管理制度而言，亦不例外，现行规范亟待调整完善。

我国保险公司资本管理制度存在的主要问题

整体上看，我国保险公司资本管理制度主要存在以下两方面的问题。

1.“增资应经监管机构事前审批”相对繁冗

根据《保险法》第八十四条、《保险公司股权管理办法》第六十八条等规定，保险公司增资与减资一样，均应报监管机构事前审批。然而，增资不同于减资，增资有利于增强保险公司资本实力及偿付能力，提升风险抵御能力并更好地保护包括保单持有人和债权人在内的各相关方利益。因此，将保险公司的增资与影响完全不同的减资同等对待，均作为事前审批事项来进行管理，在逻辑上难以自圆其说。

如果认为设置保险公司增资审批前置程序的目的，是为了确保股东资质、保证股东出资为实缴自有资金、维护保险公司股权比例和治理结构稳定等，则可通过其他监管举措甚至其他审批来实现。如为实现前述监管目的，而一刀切地将增资规定为事前审批事项，实质上是逻辑的错位，会导致经济运行效率降低与监管资源浪费。以控制类股东增资及现有股东增资且不会导致持有5%以上股权的股东变更等情形为例，此时保险公司的控制权并未发生变化，未引入新股东不涉及新股东资质审核，且不会触发现行《保险公司股权管理办法》第五十三条关于持有5%以上股权股东变更需审批的条款，对保险公司的股权结构、公司治理及经营管理亦不会造成不利影响，该等情形下的增资事前审批即为冗余。

2.“股东出资必须采取货币形式”应予突破

1993年《公司法》第二十四条、第八十条允许股东可以用货币出资，也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资，但要求股东货币出资比例不得低于80%。此后，2005年《公司法》第二十七条仍允许股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资，但将股东货币出资比例下限调整到30%。2013年《公司法》第二十七条维持了“股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资”的规定，但直接彻底废除了货币出资比例的限制。2018年《公司法》也维持这一规定，未作任何修改。然而根据《保险法》第六十九条规定，保险公司的出资必须是实缴货币资本，其他形式的非货币财产作价出资被禁止。这一规定，虽然有利于最大限度地确保出资真实性，但在经济与社会高度发展的今天，将保险公司的出资仅限定为货币形式，过于机械，不利于经济资源的高效流转和保险公司的高质量发展。

因此，允许保险公司股东以符合《公司法》要求的其他非货币财产出资，在新时代背景下，是亟待突破的重要内容。

关于增资审批及货币出资的国内法比较

1.关于增资审批

从银行业的情况看，2015年《商业银行法》第二十四条规定，商业银行变更注册资本、变更持有资本总额或者股份总额5%以上的股东的，应当经监管机构批准。2018年《商业银行股权管理暂行办法》及2022年《中国银保监会中资商业银行行政许可事项实施办法》重申并细化了相关规定，即商业银行的增减资也均采取了一刀切的方法，全部应经监管机构事前审批。

从证券业的情况看，相关法律法规却采取了区别对待的态度。2021年《证券公司股权管理规定》第六条规定，证券公司变更主要股东或者公司的实际控制人，应当依法报监管机构核准；证券公司的控股股东、实际控制人实际控制证券公司的股权比例增至100%的，证券公司应当在公司登记机关办理变更登记之日起（依法不需办理公司变更登记的，自相关确权登记之日起）5个工作日内，向监管机构备案；证券公司变更注册资本、股权或者5%以上股权的实际控制人，不涉及前述情形的，应当在公司登记机关办理变更登记之日起（依法不需办理公司变更登记的，自相关确权登记之日起）5个工作日内，向公司住所地监管机构派出机构备案。

此外，从保险中介行业的情况看，根据现行《保险代理人监管规定》《保险经纪人监管规定》及《保险公估人监管规定》，保险专业代理公司、保险经纪人、保险公估人的注册资本变更均仅需通过监管机构规定的监管信息系统报告，并按照规定进行公开披露即可，无须履行事前审批程序。可见，以审批方式监管金融行业的增资并非我国金融行业监管的唯一做法，保险公司增资审批规定存在改进空间。

2.关于货币出资

《商业银行法》第十三条规定，商业银行注册资本应当是实缴资本，并未要求必须以货币形式出资。《证券法》第一百二十一条规定，证券公司注册资本应当是实缴资本，但并未要求必须以货币形式出资。《保险代理人监管规定》第十条规定，保险专业代理公司的注册资本必须为实缴货币资本。《保险经纪人监管规定》第十条规定，保险经纪公司的注册资本必须为实缴货币资本。《保险公估人监管规定》第十一条则规定，保险公估人的注册资本为在企业登记机关登记的认缴出资额，未要求必须以货币形式出资。此外，现行《保险集团公司监督管理办法》第七条规定，保险公司的股东作为发起人，以其持有的保险公司股权和货币出资设立保险集团公司，其中货币出资总额不得低于保险集团公司注册资本的50%。

由上可见，关于出资形式，我国银行业、证券业、保险业立法规定各不相同，商业银行、证券公司、保险公估人等未要求必须以货币出资，保险公司、保险专业代理公司、保险经纪公司则要求必须以货币出资，保险集团公司则可以保险公司股权和货币共同出资。保险公司出资形式之多样化，具有一定的立法基础。

关于增资审批及货币出资的境外法比较

1.关于增资审批

我国香港特区法例第41章《保险业条例》第十四条第一段规定，保险公司增资，在不引起控制权变化或其他规定事项的情况下，无须香港保险业监管局事前审批，但应当在1个月内将股本变更的情况通知香港保险业监管局。我国香港特区法例第571S章《证券及期货（发牌及注册）（资料）规则》第四条及附表3也对持牌类证券企业作了相似规定。

新加坡《保险法案》第28章、29章规定，根据保险公司的发牌条件，只有在收购或持有保险公司5%或以上股份或投票权或获得保险公司有效控制（持有或控制保险公司20%或以上股份或投票权）等情况下，增资才需要经过监管机构事前审批。新加坡《银行业法案》第15A章及《证券及期货法案》第97A章对银行及证券类企业的增资也采取类似态度。

根据德国《保险监督法》第四十七条及《银行法案》第三十二条规定，德国保险公司、商业银行及证券类企业的增资均不需要监管机构的事前审批。根据美国纽约州《保险法》第一千二百零六条的规定，纽约保险公司减资才需要监管机构的事前审批，而增资并不需要。根据英国偿二代指令，增减资理论上都不需要监管机构事前审批，但保险公司应就资本变动与英国审慎监管局进行汇报和讨论。

可见，在国际金融监管实践中，保险公司增资并不必须经监管机构事前审批。

2.关于货币出资

我国香港特区对于银行出资使用货币与否没有明确要求，仅法例第155章《银行业条例》附表7第6建议最低实缴资本为货币，而保险公司亦不明确要求必须使用货币出资。新加坡《银行业法案》第9章仅要求银行最低实缴资本是货币即可，且赋予了金融管理局特批币种的权利，而对保险公司的要求亦是最低实缴资本以货币形式存在即可。美国纽约州对于保险公司的最低资本出资也没有科以货币出资的义务，美国纽约州《保险法》第一千四百零二条项下的债券或其他类型资产也可以用于出资。英国规定保险公司的资本构成是一个三层体系，信用证等均可以作为“出资”的形式。

可见，在国际金融监管实践中，货币并不是对保险公司出资的唯一形式。

完善我国保险公司资本管理制度的建议

结合境内外立法实践，从推进我国保险业健康发展的角度，就完善我国保险公司资本管理制度提出如下建议，供参考讨论。

1.取消保险公司增资事前审批

对保险公司资本制度有关事项保留事前审批权，对于监管机构更好实现高质量监管，防范系统性金融风险，具有积极且必要的意义。但如前所述，对于股东资质等事项的监管与对增资的审批，并不属于同一事项，应该予以区分对待。对于增资这一积极事项，立法和监管可采取开放态度，将事前审批改为事后备案，而对诸如涉及控制类股东变化、新增股东等需要事前监管的事项予以单独审批，同时可对相关报批义务主体科以信息披露要求，以更好地兼顾经济效率和安全。

2.增加保险公司出资形式

对于保险公司必须以货币形式出资的要求，在一定历史阶段可以起到控制股东资金来源、保障保险公司资本安全的作用，但是随着国际、国内经济环境的变化以及金融监管能力的增强，允许对保险公司的出资为《公司法》所允许的全部资产形式，具备积极的现实合理性。为有效防控风险，避免改革激进化，建议可以要求最低注册资本（人民币2亿元）必须为货币形式，而超出部分可以是依法合规的其他财产，且该等财产出资应经严格的评估、验资程序，并应当向监管机构进行充分说明，同时对于非货币形式出资，亦可要求保险公司或出资人进行充分的信息披露，将评估、验资等事项向社会公开，接受更大范围的公众监督。

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